實現(xiàn)五個統(tǒng)一，讓新基建釋放新動能

“需求牽引也是基礎設施發(fā)展的源動力，直接決定著基礎設施的內容和特征。如種植需求決定了水利工程是農業(yè)社會最受關注的基礎設施，規(guī)模制造和物流的需求決定了電力和交通是工業(yè)社會最重要的基礎設施，信息交流的需求也將決定信息基礎設施成為信息社會最重要的基礎設施內容。”

新基建是以新發(fā)展理念為引領，以技術創(chuàng)新為驅動，以信息網絡為基礎，面向高質量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉型、智能升級、融合創(chuàng)新等服務的基礎設施體系建設。自新基建在2018年12月中央經濟工作會議上被首次提出，再到當前各地已積極部署一系列推動新基建的戰(zhàn)略和政策，兼具穩(wěn)增長、惠民生和促轉型等多項功能的新基建，正在成為我國推動經濟高質量發(fā)展的戰(zhàn)略基石和關鍵支撐。新基建包括信息基礎設施、融合基礎設施和創(chuàng)新基礎設施三部分內容，信息基礎設施為融合基礎設施和創(chuàng)新基礎設施發(fā)展提供支撐，融合基礎設施為信息基礎設施提供應用，創(chuàng)新基礎設施又為信息基礎設施和融合基礎設施提供動力。當前，要將眾多新基建內容有序地糅合在一起，形成一個系統(tǒng)性工程，實現(xiàn)眾多新基建互相協(xié)作、促進、互補、完善，需處理好五大關系。

一方面，新基建應堅持以市場投入為主，支持多元主體參與建設。另一方面，政府可以引導經濟主體和社會主體的行為，影響新基建的進程。

五大關系包括實現(xiàn)平臺躍遷與持續(xù)積累的統(tǒng)一，實現(xiàn)技術驅動與需求拉動之間的統(tǒng)一，實現(xiàn)自下而上的“涌現(xiàn)”和自上而下的“控制”的統(tǒng)一，實現(xiàn)全國與地方、整體與局部的統(tǒng)一，實現(xiàn)開放合作與自主可控的統(tǒng)一。

第一，從系統(tǒng)進化來看，新基建需要實現(xiàn)平臺躍遷與持續(xù)積累的統(tǒng)一。

復雜系統(tǒng)的進化是一個不斷遠離平衡態(tài)的過程，體現(xiàn)出漸變與突變的統(tǒng)一。回看工業(yè)革命以來基礎設施的歷史演進，圍繞物質流、能量流和信息流，呈現(xiàn)出積累擴充的“量變”與平臺階升的“質變”的統(tǒng)一性特征。傳統(tǒng)基礎設施和新型基礎設施都是基于特定的技術—社會范式而形成的基礎設施以及與之相應的制度和行為慣例的耦合，由于范式轉換具有連續(xù)性、非割裂性特征，因此新基建與傳統(tǒng)基建之間并非全盤替代或互斥關系，而是呈現(xiàn)出相當程度的交錯融合與互補性特征。

與以往傳統(tǒng)基礎設施相比，新型基礎設施本質上是以數(shù)據(jù)和信息為主要傳輸對象的社會傳輸網絡，信息傳輸?shù)倪^程同時發(fā)生著信息的聚合、分析和處理，它們相互配套甚至彼此嵌入。新基建代際躍遷特征體現(xiàn)在數(shù)據(jù)或信息生產主體的泛在化，數(shù)據(jù)和信息成為最重要的生產力要素。實現(xiàn)“信息化”躍遷的關鍵在于運用新一代信息技術建成的“信息網絡”，其構成了整個基礎設施體系的底層支撐。一方面，這有賴于新的信息基礎設施的建設，包括5G、衛(wèi)星互聯(lián)網為代表的通信網絡基礎設施以及人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等為代表的新技術基礎設施和以數(shù)據(jù)中心、智能計算中心為代表的算力基礎設施等。另一方面，信息網絡也必須滲透到傳統(tǒng)基礎設施領域，推動傳統(tǒng)的交通、能源等基礎設施向智能交通和智慧能源等融合型基礎設施發(fā)展。由此，在新舊基礎設施之間建成一個互聯(lián)互通的信息網絡，有助于實現(xiàn)躍遷性和持續(xù)性的統(tǒng)一。

第二，從系統(tǒng)動力來看，新基建需要實現(xiàn)技術驅動與需求拉動之間的統(tǒng)一。

基礎設施的發(fā)展首先源于科技革命的推動。歷史經驗表明，每次產業(yè)技術革命都直接推動了基礎設施的變革。其次，需求牽引也是基礎設施發(fā)展的源動力，直接決定著基礎設施的內容和特征。如種植需求決定了水利工程是農業(yè)社會最受關注的基礎設施，規(guī)模制造和物流的需求決定了電力和交通是工業(yè)社會最重要的基礎設施，信息交流的需求也將決定信息基礎設施成為信息社會最重要的基礎設施內容。

新基建是新一輪技術和產業(yè)革命對社會化基礎設施建設和創(chuàng)新的要求，具有典型的數(shù)字化、網絡化、智能化和融合化等特征。一方面，新基建相關技術正處在不斷迭代中，另一方面，新基建所面對的未來應用場景也在陸續(xù)開發(fā)中。在這樣的前提下，不確定性就不可避免地成為當前新基建的重要特征。這意味著，實現(xiàn)技術驅動與需求拉動的統(tǒng)一需要建立在“為用而建”的原則上，否則可能會造成巨大的資源浪費。面對著信息高度不對稱的環(huán)境，在需求牽引下，可以保證資源的經濟性，如果不考慮需求，一味地以技術驅動創(chuàng)造需求，即便是先進的技術也會發(fā)生產能過剩，造成資源浪費等問題。

第三，從系統(tǒng)行為來看，新基建需要實現(xiàn)自下而上的“涌現(xiàn)”和自上而下的“控制”的統(tǒng)一。

就新基建而言，“涌現(xiàn)”是市場機制發(fā)揮作用的過程，“控制”則是政府有意識引導的計劃過程，實現(xiàn)“涌現(xiàn)”與“控制”的統(tǒng)一，本質上是要處理好政府與市場的關系。

新型基礎設施的投入和運營應充分認識并發(fā)揮參與主體多元化的基本特征。在新基建體系中，各個利益相關方包括政府、企業(yè)、大學、科研機構、社會組織、個人等，這個復雜巨系統(tǒng)的構成主體間的行為組合是以“涌現(xiàn)”和“控制”的過程展示出來。例如，一些企業(yè)參與建設數(shù)據(jù)中心、5G網絡，形成了信息基礎設施在宏觀結構上實現(xiàn)“涌現(xiàn)”。而地方政府發(fā)布的新基建規(guī)劃，則體現(xiàn)為自上而下的“控制”過程。

一方面，新基建應堅持以市場投入為主，支持多元主體參與建設，加強政府引導和支持。另一方面，政府可以基于對基礎設施演化規(guī)律的把握，引導經濟主體和社會主體的行為，影響新基建的進程。兩方面結合實現(xiàn)“涌現(xiàn)”與“控制”相統(tǒng)一。

　　第四，從系統(tǒng)結構來看，新基建需要實現(xiàn)全國與地方的統(tǒng)一。

任何進化而來的事物均具有等級層次結構。等級層次結構的特征，使得新型基礎設施在縱向的層級與橫向的領域分化并存，決定了新基建必須兼顧全國與地方的統(tǒng)一。

從行政區(qū)劃和空間范圍來看，全國范圍的新基建是由各省的新基建組成，各省新基建則是由各個城市的新基建組成。遞次推進，新基建在不同的空間尺度上被分解，呈現(xiàn)出等級的系統(tǒng)屬性。因此，要在中央和地方的協(xié)同管理架構下，統(tǒng)籌規(guī)劃系統(tǒng)協(xié)調，建構層級間權責明確的縱向管理結構及體制機制。

第五，從系統(tǒng)交換來看，新基建需要實現(xiàn)開放合作與自主可控的統(tǒng)一。

在國際競爭環(huán)境呈現(xiàn)百年未有之大變局、全球經濟深受新冠肺炎疫情重創(chuàng)的背景下，一方面，新基建必須融入全球信息基礎設施建設中去，加強全球合作；另一方面，新基建又必須以全球視野審視產業(yè)鏈和供應鏈的薄弱環(huán)節(jié)，著力實現(xiàn)自主可控的發(fā)展。

以信息基礎設施為例，我國部分產業(yè)及企業(yè)仍面臨技術突破難、創(chuàng)新生態(tài)體系建設緩慢等問題，需要以開放的視角加強國際交流與合作。新基建更加強調生態(tài)體系建設，要求國內上下游伙伴之間形成合力，共建產業(yè)應用生態(tài)。

長期來看，新基建要有利于推動地區(qū)和國家治理組織、機制、制度的優(yōu)化，進一步實現(xiàn)產業(yè)現(xiàn)代化、經濟高質量發(fā)展、區(qū)域協(xié)調及城鄉(xiāng)融合發(fā)展

新基建要想實現(xiàn)上述五個統(tǒng)一，關鍵在于建立起適應新基建特征的規(guī)則，也就是說，從宏觀到微觀，應在國家層面的頂層設計與法治基礎、領域和部門層面的協(xié)同制度以及行為治理層面的方案設計等三個層面上，形成新基建的治理體系。

首先，由于當前的數(shù)據(jù)和信息已成為最重要的生產力要素，我們需要將新基建作為建設“數(shù)字中國”的重要基礎。一方面需要通過新基建治理體系的支撐，實現(xiàn)數(shù)據(jù)和信息生產主體的泛在化；另一方面要優(yōu)先保護數(shù)據(jù)和信息生產，并將新基建與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相結合。

其次，在領域和部門層面上，進一步完善新基建的工作協(xié)調推進機制?？梢酝ㄟ^部際協(xié)調會議與專家組的方式，使處在同一水平方向的各部門實現(xiàn)協(xié)調配合，專家組的成立以吸納各領域專家意見為其核心，以最大程度體現(xiàn)專業(yè)知識在新基建中的特殊性。同時成立知識融合與匯聚平臺，促進知識整合。

再次，在微觀行動層面上，既要通過各種舉措激勵市場投入，也要兼顧中央政府投入與地方政府投入之間的協(xié)調。突出政府管理職能與領域專業(yè)性要求的結合，突出傳統(tǒng)管理能力與新型平臺化、網格化治理效率的結合，突出政府、市場和其他行動者的多主體治理理念。根據(jù)各主體功能和行為邏輯，圍繞新基建的不同領域和投資、運營、維護等不同環(huán)節(jié)，構建以“領域+環(huán)節(jié)”為架構的治理體系和機制。

最后，新基建的治理體系要在新基建的短期、中期與長期建設中發(fā)揮作用。短期來看，要通過新基建相關領域的產業(yè)發(fā)展，在增加就業(yè)、改善民生、帶動消費以及維護公共安全等方面有所突破。中期來看，新基建要加速推進智能技術對傳統(tǒng)產業(yè)的賦能，推進傳統(tǒng)基礎設施與新型基礎設施的融合，展現(xiàn)數(shù)據(jù)生產要素價值，完善要素市場體系。長期來看，新基建要有利于推動地區(qū)和國家治理組織、機制、制度的優(yōu)化，進一步實現(xiàn)產業(yè)現(xiàn)代化、經濟高質量發(fā)展、區(qū)域協(xié)調及城鄉(xiāng)融合發(fā)展。此外，在推進新基建分步走目標的過程中，必須高度重視相關技術的自主可控，要在國家總體安全觀的指導下加強網絡安全的制度建設，包括建立新的網絡安全衡量標準，強化網絡運行監(jiān)管制度設計等。